Пути совершенствования демографической политики Республики Беларусь

В Беларуси существует логично выстроенная система демографической политики. С 2002 г. в стране действует Закон О демографической безопасности Республики Беларусь, который «устанавливает правовые и организационные основы обеспечения демографической безопасности». В Законе сформулированы принципы обеспечения, а также цель и задачи демографической безопасности.

Основной формой осуществления Закона являются Национальные программы демографической безопасности, которые рассчитаны на пятилетние сроки, а их содержание определено в Законе. Именно Программы, являясь документами среднесрочного планирования, содержат задачи, целевые показатели (индикаторы) и сведения об объёмах и источниках финансирования текущей Программы.

Принятый пятнадцать лет тому назад Закон сыграл и продолжает играть важную роль в формировании демографической политики Беларуси. За прошедшие со времени принятия Закона годы был достигнут существенный прогресс по ряду направлений в решении поставленных в Законе задач: увеличились рождаемость и ожидаемая продолжительность жизни; уменьшилась естественная убыль населения; снизилась материнская, младенческая и детская смертность.

Вместе с тем в стране продолжается процесс депопуляции, который, правда, в последние годы нивелировался за счёт иммиграционного прироста; уровень рождаемости не обеспечивает простое воспроизводство населения; высокой остаётся смертность мужчин трудоспособного возраста, причём смертность мужчин этой возрастной группы в 4 раза превышает смертность женщин того же возраста.

Со времени принятия Закона произошли значительные политические, социальные и экономические изменения как внутри страны, так и в мире. В связи с этим целесообразно проанализировать произошедшие демографические и социально-экономические изменения и пятнадцатилетний опыт Беларуси в осуществлении политики демографической безопасности с тем, чтобы сформулировать перспективную стратегию в области народонаселения и развития.

Нынешняя демографическая ситуация в Беларуси позволяет отказаться от алармистской позиции преодоления демографических угроз. В частности, неоправданным представляется включение старения общества в число угроз демографической безопасности: увеличение продолжительности жизни в международном сообществе признано одним из самых выдающихся достижений цивилизации. Подход к решению вопросов, связанных с демографическими переменами, был сформулирован в международных рамочных документах: Программе действий Международной конференции по народонаселению и развитию; Повестке дня в области устойчивого развития до 2030 года; Мадридском международном плане действий по проблемам старения и др. Один из центральных подходов этих документов предполагает адаптацию к происходящим переменам на основе использования открывающихся возможностей и преодоления, а также предупреждения возможных проблем. Необходим переход от концепции демографической безопасности к идеологии устойчивого развития на основе использования возможностей демографических перемен и преодоления сопутствующих им вызовов. Именно этот подход может стать основой долговременной стратегии в области населения и развития Республики Беларусь.

Важнейшими предпосылками и залогом успешной политики в области народонаселения и развития являются наличие политической воли у руководства страны для необходимых действий в области народонаселения и развития, а также достаточный уровень национального потенциала для разработки и осуществления соответствующих мер государственной политики.

Определение актуальных и достижимых приоритетов будущей стратегии должно основываться на подтверждённой информации: результатах глубоких и комплексных научных исследований и качественных прогнозах демографического и социально-экономического развития, зарубежного опыта улучшения демографической ситуации.

Важно вовлекать в широкий политико-стратегический диалог представителей всех заинтересованных групп и основных участников процесса разработки и осуществления политики. Кроме того, такой диалог будет содействовать формированию чувства сопричастности и в результате — активной деятельности по реализации стратегии всех участников диалога:

• экспертов правительства,
• представителей законодательной власти,
• научных сотрудников и работников просвещения,
• активистов неправительственных организаций,
• представителей бизнеса,
• сотрудников международных организаций,
• работников средств информации,
• представителей «целевых» групп населения.

Поставщиками подтверждённой информации традиционно являются научно-исследовательские учреждения. Однако к формулированию научных вопросов, планированию необходимых исследований и их осуществлению следует привлекать и экспертов правительственных и законодательных структур, а также неправительственных и международных организаций, и частного сектора. Помимо анализа ситуации в целевой области политики (демография, семья, здравоохранение и т. п.) или положения целевой группы населения (мигранты, люди пожилого возраста и т. п.), важно иметь представление о состоянии национального потенциала, необходимого для осуществления планируемых мер: профильных учреждений и организаций, научно-исследовательских центров, финансовых ресурсов и людских ресурсов - как профессио-

налов, так и добровольных участников. Сбор и анализ необходимой информации для политики в области народонаселения и развития может быть осуществлён в соответствии с методологией анализа положения в области народонаселения (АПН). В этом контексте полезным для Беларуси будет опыт Гонконга, Мальты, Сингапура и Чехии, где были использованы подходы, соответствующие методологическим рекомендациям ЮНФПА.

В стратегическом документе необходимо сформулировать не только цель и общие задачи, как это было сделано в Законе о демографической безопасности 2002-го года, но и целевые показатели на долгосрочную перспективу. Долгосрочные целевые показатели (индикаторы) должны служить основой и ориентирами при формулировке целевых показателей в среднесрочных (напр., пятилетних) программах, а также ежегодных планах действий по осуществлению стратегии. Такой подход помог бы обеспечить последовательное и преемственное планирование и осуществление стратегии.

Координация осуществления политики предполагает существование и последовательную деятельность авторитетного государственного органа, привлекающего для своей работы представителей основных заинтересованных сторон. В частности, было бы целесообразно активизировать деятельность Национального комитета по народонаселению при Совете Министров Республики Беларусь в осуществлении национальной политики в области народонаселения и развития. Было бы также весьма полезно привлечь к работе Национального комитета представителей всех заинтересованных групп и основных участников процесса разработки и осуществления политики.

В ходе мониторинга и оценки осуществления демографической политики важно избежать возможного конфликта интересов среди участников процесса. С этой целью рекомендуется создание или привлечение негосударственной структуры (организации), независимой от бюджетного финансирования. Достаточно распространённым является вариант создания координационного органа над государственными структурами, ответственными за осуществление политики. В ходе мониторинга следовало бы оценивать прогресс в решении поставленных задач с помощью как инструментальных индикаторов, так и индикаторов воздействия. Для последовательного долгосрочного мониторинга важно использовать панели отраслевых индикаторов и комбинированные индикаторы.

Анализ опыта стран, представленный в данном документе, позволяет рекомендовать следующие подходы к регулированию рождаемости, демографического старения общества, заболеваемости и смертности, миграции в Республике Беларусь.

Меры улучшения рождаемости в Республике Беларусь

Для увеличения рождаемости перспективными представляются меры семейной политики, направленные на:

• согласование условий работы родителей с их планами по рождению детей, улучшение условий совмещения трудовой деятельности родителей;
• предоставление льгот и стимулов для поощрения деторождения.

Необходимо всесторонне проанализировать эффективность уже имеющихся льгот и стимулов для поощрения деторождения с целью внесения необходимых изменений для обеспечения их адекватности и финансовой устойчивости;

• внедрение гибких систем образования, особенно третичного образования, которые позволяют сравнительно легко возобновить обучение, повысить квалификацию или пройти переподготовку после рождения ребёнка, и может послужить фактором, способствующим деторождению;
• развитие сети дошкольных и школьных учреждений.

Для поощрения деторождения в Беларуси наиболее перспективной представляется скандинавская модель, в особенности такие её компоненты, как предоставление отпуска при рождении ребёнка обоим родителям, а также интенсивное развитие сети дошкольных и школьных учреждений с доступными и адекватными услугами по уходу и образованию.

Меры снижения заболеваемости и смертности в Республике Беларусь

Основу стратегического планирования в области снижения заболеваемости и смертности должны составить основополагающие принципы Глобального плана действий по профилактике неинфекционных заболеваний и борьбе с ними на 2013-2020 гг., разработанного ВОЗ. Особое внимание следовало бы обратить на следующие принципы: охват всего жизненного цикла человека; расширение прав и возможностей людей и общин; использование стратегий, основанных на фактических данных; а также обеспечение всеобщего охвата населения медико-санитарным обслуживанием. Некоторые из этих принципов уже нашли своё отражение в действующей Государственной программе Здоровье народа и демографическая безопасность Республики Беларусь на 2016-2020 годы.

Снижение заболеваемости и смертности предполагает сосредоточение усилий на предупреждении неинфекционных хронических заболеваний и борьбу с их последствиями на индивидуальном и общегосударственном уровнях. В этом контексте интерес представляет опыт Болгарии, ставшей членом ЕС сравнительно недавно (2004 г.) и имеющей сходные с Беларусью проблемы, в разработке и осуществлении мер Обновлённой Национальной Демографической стратегии, направленных на улучшение общего здоровья населения и снижения общего уровня смертности.

Меры снижения демографического старения населения в Республике Беларусь

Меры для достижения активного долголетия должны быть направлены на поощрение занятости работников пожилого возраста, обеспечение участия людей пожилого возраста в различных сферах жизни общества, а также поддержку независимой и достойной жизни людей пожилого и особенно преклонного возраста. В условиях Беларуси главной задачей политики в области старения должно стать преодоление негативного подхода к старению населения как к угрозе демографической безопасности страны и распространение позитивных образов как процесса старения, так и людей пожилого и преклонного возраста.

Концепция общества для всех возрастов и конкретные подходы к её реализации сформулированы в международных рамочных документах: Мадридском международном плане действий по проблемам старения; стратегии осуществления Мадридского плана действий в регионе Европейской Экономической Комиссии ООН; и рамочной стратегии ВОЗ по активному старению. Целесообразно адаптировать модели политики активного долголетия (активного старения) стран ЕС к особенностям изменения возрастной структуры населения Беларуси с целью «обеспечения условий, способствующих продлению активной жизнедеятельности пожилых людей».

Не менее важным является совершенствование системы социального обслуживания пожилых и престарелых людей.

Меры по регулированию миграционных процессов в Республике Беларусь

Меры по регулированию миграционных процессов, в частности, сдерживание эмиграции, целесообразно дополнять мерами политики для использования выгод эмиграции при одновременном уменьшении её отрицательных последствий.

Для Беларуси особый интерес может представлять опыт стран ЕС по избирательному подходу к регулированию иммиграции. Своевременное внедрение такого подхода позволило бы предотвратить нежелательные последствия нерегулируемого притока мигрантов.

Важно также

• предусмотреть адекватные меры по интеграции иммигрантов (модель Словакии);
• использовать возможности, связанные с установлением и поощрением взаимовыгодных отношений с диаспорой (модель Грузии).