Структура парламента. Порядок формирования верхних и нижних палат парламента. Внутренняя организация палат парламента (комитеты, комиссии, фракции, бюро)

По своей структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные (бикамеральные). Нижние палаты двухпалатных парламентов и однопалатные парламенты формируются, как правило, посредством прямых выборов. Что касается верхних палат двухпалатных парламентов, то следует выделить следующие основные способы формирования:

1. По принципу наследования.

Наследственный принцип был заложен в основу формирования верхней палаты британского парламента. Основную группу членов палаты лордов составляли потомственные пэры Соединенного Королевства, приобретавшие данное право по наследству, по достижении 21 года. Их число — более 800 пэров и пэресс. В ноябре 1999 года лейбористское Правительство Тони Блэра провело через парламент билль о реформировании палаты лордов, лишивший наследственных пэров права заседать и голосовать в палате лордов.

Вторую группу составляют пожизненные пэры, которым Королева на основании Акта о пожизненных пэрах 1958 г. пожаловала дворянский титул (по рекомендации премьер-министра) за выдающиеся заслуги перед государством, не имеющие право передавать титул по наследству.

Третью группу составляют «ординарные лорды по аппеляции» или судебные лорды. Реформа 2005 г. изъяла судебные полномочия из компетенции палаты лордов.

И, наконец, духовные лорды (архиепископы Кентер- берийский и Йорка, а также 24 епископа англиканской церкви), право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.

2. Посредством назначения.

Полностью назначаемы верхние палаты парламентов в таких государствах, как Канада, Иордания, Гренада, Барбадос, Ямайка, и некоторых других.

Небольшое число лиц, назначаемых главой государства, имеется в составе верхней палаты парламента Италии. Согласно ст. 18 действующей Конституции Ирландии 1937 года (в редакции 1995 года) сенат состоит из 60 членов, 11 из которых назначаются премьер-министром.

3. Посредством выборов.

В данном случае следует отдельно рассмотреть порядок формирования верхних палат путем: а) прямых выборов и б) непрямых выборов.

В США сенат избирается прямыми выборами, независимо от численности населения каждый из 50 штатов представлен двумя депутатами.

Во Франции верхняя палата (сенат в составе 322 депутатов) избирается косвенными выборами. Сенаторов избирают специальные коллегии в каждом департаменте, куда входят депутаты от региональных и генеральных советов (представительный орган самоуправления департамента); депутаты Национального собрания (нижняя палата парламента) от данного департамента; делегаты муниципальных советов.

Двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты парламента Норвегии. Норвежский парламент — стортинг — формируется на основе прямых и всеобщих выборов, но уже на первом заседании члены избранного парламента из своего состава избирают верхнюю палату — лагтинг. Оставшиеся депутаты образуют нижнюю палату — одельстинг.

4. Смешанным путем, при котором могут сочетаться элементы выборности, назначения (сенат парламента Итальянской Республики, Ирландии), а также иметь место наследственный принцип (Бельгия).

Внутренняя организация палат парламентов во всех странах в принципе одинакова и находит свое законодательное закрепление регламентом каждой палаты.

Ведущую роль в деятельности парламента играют его руководящие органы. Руководство парламентом (палатами, в каждой отдельно) осуществляется либо единолично председателем, либо коллегиальным органом. Председатель нижней палаты, главным образом в странах, воспринявших англосаксонскую правовую систему, именуется спикером (Великобритания, США, Индия, Нигерия и некоторые другие). В подавляющем большинстве случаев председатели нижних и единственных палат зарубежных парламентов избираются самой палатой на весь срок полномочий. По традиции им становится представитель наиболее крупной партийной фракции.

Пост председателя верхней палаты двухпалатного парламента замещается по-разному. Можно выделить следующие подходы, выработанные парламентской практикой:

1) председатель верхней палаты избирается сенаторами из своего состава, как и председатель нижней палаты. Данный подход закреплен п. 9.1 ст. 15 Конституции Ирландии 1937 г., ст. 32 Конституции Франции 1958 г., ст. 63 Конституции Италии 1947 г.;

2) председатель верхней палаты не избирается, а назначается правительством;

3) председатель верхней палаты может быть назначен главой государства;

4) в США, Индии и некоторых республиках председателем верхней палаты становится по должности вице-президент.

Руководство парламентом или палатами может осуществляться и коллегиальным органом (бюро (Испания), президиумом (Финляндия), комитетом).

В большинстве стран политический деятель, кандидатура которого предлагается на должность председателя, в случае избрания приостанавливает свое членство в партии на весь срок председательства.

Регламенты палат предоставляют председателям широкие полномочия по руководству работой парламента, его палат:

1) председатель открывает и закрывает заседания палаты парламента;

2) определяет повестку дня заседания, председательствует на них;

3) обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством;

4) руководит прениями, предоставляет слово депутатам и членам правительства;

5) вместе с вице-председателями устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения и порядок голосования, объявляет результаты голосования;

6) координирует работу внутрипарламентских органов, руководит работой, связанной с организационно-техническим обслуживанием парламента (в частности, он обязан обеспечить стенографическое обслуживание и всевозможные иные формы (магнитофонно- и видео-) записи обсуждений); руководит штатом сотрудников;

7) распоряжается финансовыми средствами, выделенными парламенту согласно статьям закона, а также в его ведении находится внутренняя полиция.

Парламентские фракции — это объединения депутатов в парламенте или в палате, принадлежащих к одной политической партии.

Вопросы создания и деятельности парламентских фракций регулируются регламентами палат парламентов, а также парламентскими обычаями. Во многих регламентах установлено минимальное число депутатов, которые вправе образовывать фракцию. Во Франции в Национальном собрании фракция должна состоять из 20 членов, в Сенате —15.

В каждой фракции есть руководящий орган (бюро, ко- кус), включающий председателя фракции (это одновременно и лидер партии), заместителей председателя фракции, парламентских организаторов (так называемые «кнуты»), секретарей. Председатель фракции или ее лидер призван обеспечивать единство фракции, предлагает кандидатуры в органы палат, поддерживает связь с главой государства, правительством, различными должностными лицами.

В странах англосаксонского права (в Великобритании, США, Канаде, Индии) фракции избирают или их лидер назначает парламентских организаторов, получивших название «главный кнут» и «кнуты». Это специальные парламентские функционеры, следящие за соблюдением партийной дисциплины, за голосованием всех членов от своей партийной фракции, за явку парламентариев на голосование.

Комиссии (комитеты) палат — это структурные подразделения, создаваемые парламентами (в каждой палате или совместно обеими палатами — объединенные комиссии), которые состоят из депутатов и содействуют палатам в осуществлении их полномочий.

В зависимости от срока полномочий, предметов ведения и объема компетенции комиссии (комитеты) подразделяют на постоянные и временные.

Постоянные комиссии создаются на весь срок полномочий парламента или на период проведения сессии. Временные комиссии создаются для решения какой-то конкретной задачи и по достижении указанной цели распускаются.

Комиссии могут быть специализированными (или отраслевыми) и неспециализированными (или универсальными). Специализированные комиссии занимаются рассмотрением определенного круга дел в соответствии с их компетенцией, и система их соответствует системе министерств, подконтрольных комиссиями. Их основная задача — контроль над деятельностью основных министерств. Обычно это комиссии по вопросам иностранных дел, обороны, промышленности, есть комиссии по вопросам атомной энергии и т. д.

Неспециализированные комиссии не имеют определенного профиля и принимают к рассмотрению любые дела по решению соответствующего органа палаты.

Порядок формирования комиссий различен, но всегда соблюдается принцип пропорционального представительства парламентских фракций в них (т. е. партии, располагающие большинством в палате, получают большинство мест в каждой комиссии).

Работой каждой комиссии руководит ее председатель или бюро, возглавляемое председателем. Председатели комиссий:

а) либо избираются палатой (Франция, Италия, ФРГ);
б) избираются самой комиссией (Австрия, Ирландия);
в) назначаются председателем палаты (Великобритания, Индия, Нигерия).

В ряде стран наряду с комиссиями отдельных палат образуются также объединенные комиссии обеих палат, создаваемые на паритетных началах обеими палатами.

Временными объединенными комиссиями являются согласительные комиссии или посреднические комитеты. Создаются при необходимости согласования текстов законопроектов, для совместного обсуждения и выработки компромиссного решения.

Для осуществления своих функций комиссии обладают рядом прав:

1) предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты и, выполняя эту функцию, могут
существенно влиять на их содержание и судьбу;

2) можно требовать информацию, в которой им не должно быть отказано;

3) вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц;

4) устраивать парламентские слушания по важным проблемам;

5) приглашать на заседания комиссий экспертов, специалистов в различных областях.