Основные тенденции развития государственного механизма и права в Российской Федерации в 90-е гг. XX - начале XXI века

Еще в период существования единого союзного государства в России как субъекте федерации начались важные системные преобразования. Высшими органами власти признавались Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Аналогичные органы функционировали и в республиках, входивших в состав РСФСР.

12 июня 1990 г. первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, а в мае 1991 г. четвертый Съезд народных депутатов РСФСР вынес решение об учреждении в России постов Президента и вице-президента. Первым президентом России стал Б.Н. Ельцин, избранный па этот пост в июне 1991 г. Были избраны президенты и в некоторых субъектах Российской Федерации.

Предусматривалось, что Президент является главой исполнительной власти и руководит деятельностью подотчетного ему Совета Министров РСФСР (правительства). Министры назначались и освобождались от должности Президентом по представлению председателя Совета Министров, а последний назначался на должность с согласия Верховного Совета РСФСР. С 1992 г. ключевые министры (иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел) стали назначаться Президентом с согласия Верховного Совета.

Распад СССР породил для России целый ряд взрывоопасных проблем.

Во-первых, он привел к ослаблению государственного единства РСФСР. Республики заявляли о своем суверенитете, игнорировали решения федеральных органов, отказывались платить налоги в федеральный бюджет. Несмотря на то, что 31 марта 1992 г. большинство республик России подписали Федеративный договор, разграничивший предметы ведения и полномочия федеральных и республиканских властей, продолжали прогрессировать сепаратистские тенденции. Чечня и Татарстан отказались подписать Федеративный договор и предприняли ряд шагов, направленных на достижение полной независимости.

Во-вторых, после победы над союзным центром на первый план вышли противоречия внутри руководства России, началось длительное противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти — Верховного Совета и Президента. Затяжной конституционный кризис достиг своей кульминации осенью 1993 г. Указом Президента от 21 сентября 1993 г. предусматривалось проведение поэтапной конституционной реформы, изменение системы представительных органов власти и органов местного самоуправления. Была прервана работа Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Прекращалась деятельность местных Советов народных депутатов, а выполнение их функций временно возлагалось на местную администрацию. В начале октября Президент Положения о выборах Государственной Думы, Совета Федерации, местных органов государственной власти. Сопротивление депутатов Верховного совета 4 октября 1993 г. было подавлено при помощи вооруженных сил и подразделений специального назначения.

12 декабря 1993 г. состоялось всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации и проведены выборы Государственной Думы.

Конституция закрепила единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов, единое гражданство. Законодательным органом России стал парламент (Федеральное Собрание), состоящий из двух палат: нижней — Государственной Думы, и верхней — Совета Федерации.

Государственная Дума включала в свой состав 450 депутатов, избранных по одномандатным округам и по партийным спискам. Согласно установленному Конституцией порядку законотворческой процедуры принятые Думой федеральные законы должны быть одобрены Советом Федерации.

В Совет Федерации первоначально входили по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации, которые осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. В конце 1995 года был принят новый федеральный закон, согласно которому членами Совета Федерации, представлявшими тот или иной субъект федерации, становились в силу занимаемой должности главы законодательного и исполнительного органов власти данного субъекта федерации.

Исполнительная власть согласно Конституции возлагалась на Президента и Правительство Российской Федерации (ранее — Совет Министров), Председатель которого назначается Президентом с согласия Думы.

Президент, как глава государства, получил широкие полномочия, в частности право досрочного роспуска Государственной Думы, самостоятельного принятия решения об отставке правительства. Правительство согласно Конституции полностью подотчетно Президенту. Таким образом, Российская Федерация но форме правления стала президентской республикой.

В Конституции практически не было четких положений, определяющих систему государственной власти на местах. В большинстве субъектов федерации такими органами стали законодательные собрания (а также думы, парламенты и др.) и избранные непосредственно населением губернаторы. В некоторых субъектах федерации (например, в Татарстане) исполнительную власть возглавили президенты.

Коренным образом изменилась система судебных органов. Еще до распада СССР в РСФСР 12 июля 1991 г. был принят закон о Конституционном суде как органе конституционного контроля. В соответствии с Конституцией 1993 г. и законом от 21 июля 1994 г. судьи Конституционного суда в количестве 19 человек назначались по принципу несменяемости и осуществляли свои полномочия 12 лег (ранее — бессрочно). В 1991 г. началось формирование системы арбитражных судов, занимавшихся разрешением хозяйственных споров. После принятия Конституции судьи, которые ранее избирались, стали назначаться: судьи федеральных судов — Президентом России, а Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов РФ — Советом Федерации по представлению Президента. Закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. закрепил в качестве основных звеньев судебной системы федеральные суды (Конституционный суд, арбитражные суды и суды общей юрисдикции) и суды субъектов Федерации (конституционные (уставные) суды и мировые судьи). С 1993 г. началось постепенное введение в практику деятельности общих судов института присяжных заседателей.

Была модернизирована российская правовая система. В первую очередь создавались благоприятные условия для имплемен- тации норм международного права. Принципы и нормы международного права провозглашались составной частью российской правовой системы. Россия закрепила приоритет общепризнанных мировым сообществом прав человека для национальной правовой системы.

Основным источником права современной России являются законы, принятые Федеральным Собранием, и другие нормативные правовые акты. Высшей юридической силой обладают Конституция, федеральные конституционные законы и другие федеральные законы. Указы Президента являются подзаконными актами и не должны противоречить как основному, так и федеральным законам.

В 90-е годы в России были приняты законы, закрепившие равенство форм собственности (частной, государственной, муниципальной), свободу предпринимательства. Проведена приватизация государственной собственности, акционирование предприятий, создано правовое обеспечение рынка ценных бумаг. Легализована продажа земельных участков и закрепление их в частной собственности граждан. Практически во всех отраслях российского права была проведена кодификация и приняты новые кодексы.

Вместе с тем процессы демократизации и либерализации в России протекали весьма противоречиво. В результате реформ основные промышленные объекты и природные ресурсы оказались в собственности узких по своему составу финансовых групп, которые взяли под свой контроль органы исполнительной власти. Начались военные действия в Чечне, спровоцированные борьбой различных группировок за власть и собственность. Слабая федеральная власть утратила контроль над региональными властями, которые, нарушая Конституцию, присваивали себе дополнительные полномочия.

На президентских выборах в марте 2000 г. победу одержал В.В. Путин. Новый президент подверг критике сложившиеся при Б.Н. Ельцине государственный механизм и политическую систему и выдвинул идею восстановления «вертикали власти». Вместе с тем, негативно оценивая целый ряд решений так называемой «ельцинской эпохи», Владимир Путин всегда подчеркивал личные заслуги Ельцина в развитии демократических институтов в Российской Федерации. В целом, как при жизни Ельцина, так и после его смерти 23 апреля 2007 года, российская правящая элита отдаст должное его роли как первого президента новой демократической России.

Приступив к исполнению своих обязанностей, Владимир Путин сконцентрировал внимание на проведении административных реформ, направленных на усиление центральной власти и преодоление регионального сепаратизма.

В мае 2000 года территория России была разделена на семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Севе- ро-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальне-Восточный. Был введен институт полномочных представителей Президента, которые назначаются главой государства и обеспечивают реализацию его полномочий в пределах соответствующих федеральных округов.

Административные реформы неизбежно должны были затронуть Совет Федерации, потому что существовавший на тот момент порядок формирования и деятельности этого органа отрицательно влиял на внутриполитическую ситуацию в стране. Так как члены Совета Федерации осуществляли свои полномочия па постоянной основе, то губернаторы, входившие в состав Совета по должности, редко бывали в своих регионах. Они преимущественно занимались лоббированием различных интересов в столице, подрывая наметившиеся тенденции к стабилизации государственной власти. Поэтому 8 августа 2000 года вступил в силу федеральный закон, предусмотревший новый порядок формирования Совета Федерации. Губернаторы лишились права представлять свой регион в Совете Федерации, и были включены в состав Государственного совета — нового органа, который получил исключительно совещательные полномочия.

После повторного избрания на пост Президента в 2004 г. Владимир Путин предложил провести ряд реформ, направленных на совершенствование политической и социальной системы страны. Новый этап административной реформы мотивировался необходимостью борьбы с угрозой со стороны международного терроризма (захват школы террористами в Беслане в сентябре 2004 г. рассматривался как яркое подтверждение наличия такой угрозы). Вместе с тем, инициативы Путина и его команды отражали окончательно сформировавшийся на тот момент стратегический курс российского руководства на укрепление федеральной власти, создание более эффективного государственного механизма.

Указом Президента от 9 марта 2004 года была установлена новая система федеральных органов исполнительной власти, в которую вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Указ предусмотрел более рациональный порядок взаимодействия и распределения полномочий данных федеральных органов. Вместе с тем, эксперты отмечали и ряд негативных последствий, связанных с его реализацией. Так, одной из целей введения новой системы было сокращение численности государственных служащих, однако она не только не сократилась, но и существенно увеличилась.

В декабре 2004 года Государственная дума приняла новый Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вместо прямых выборов губернаторов был введен институт «наделения полномочиями высшего должностного лица».

Указом Президента от 27 декабря 2004 года утверждено Положение, регулирующее порядок рассмотрения кандидатур на должность руководителя субъекта Российской Федерации. Согласно Положению Президент предлагает кандидатуру на замещение должности губернатора на рассмотрение законодательного собрания субъекта федерации. В случае если депутаты поддержат открытым или тайным голосованием предложенную кандидатуру, Президент принимает решение о назначении кандидата губернатором. Если законодательное собрание троекратно отклонит предложенную Президентом кандидатуру, то он имеет право распустить собрание. Губернатор, утративший доверие Президента, может быть досрочно отправлен в отставку по решению главы государства.

Новый порядок наделения полномочиями губернаторов был неоднозначно воспринят среди ученых-юристов и политиков, вызвал широкую общественную дискуссию. В публичных выступлениях и на страницах периодических изданий подчеркивался антидемократический характер реформы, прогнозировался рост протекционизма и коррупции как ближайшего следствия таких нововведений. Тем не менее, в целом реакция была сдержанной, преимущественно положительной, а последующий ход событий доказал прагматизм и рациональный характер принятого решения. Оно способствовало укреплению стабильности государственной власти.

Такой же неоднозначной с точки зрения общественного мнения, но важной по своим политическим последствиям стала предложенная командой Владимира Путина реформа избирательной системы. Было принято решение о проведении выборов в Государственную Думу исключительно по партийным спискам. Для прохождения в Государственную Думу любая партия должна набрать не мене 7 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Из избирательных бюллетеней исключен пункт, позволявший избирателям голосовать против всех кандидатов. Эти и ряд других решений, по мнению аналитиков, будут способствовать формированию в России крупных, устойчивых политических партий.

На выборах в Государственную Думу Российской Федерации пятого созыва, состоявшихся 2 декабря 2007 года и впервые проводившихся исключительно на основе пропорциональной избирательной системы, убедительную победу (64,3% голосов избирателей) одержала партия «Единая Россия», федеральный список которой возглавил действующий президент. Тем самым, по оценкам политологов, был проведен своеобразный «референдум», продемонстрировавший одобрение россиянами политического курса президента Путина. Это позволило более четко сформулировать задачу обеспечения преемственности власти в ходе подготовки к очередным президентским выборам, в которых Владимир Путин не мог принять участие в силу установленных Конституцией Российской Федерации ограничений сроков пребывания президента у власти (не более двух сроков).

«Единая Россия» и ряд других партий выдвинули в качестве кандидата па пост президента Дмитрия Медведева, первого вице- премьера правительства России. Кандидатуру Медведева безоговорочно поддержал и сам Владимир Путин.

В ходе предвыборной кампании Дмитрий Медведев высказал намерение продолжить в случае избрания его президентом реализацию «плана Путина». Он обозначил четыре первоочередных направления внутренней политики государства, так называемые «четыре «И»: институты, инфраструктура, инновации и инвестиции. При этом в качестве важнейшей задачи, без решения которой невозможно дальнейшее развитие российского государства, была определена задача преодоления правового нигилизма россиян, обеспечения «гармонии свободы и правопорядка».

В результате проведенных 2 марта 2008 года выборов президента России Дмитрий Медведев получил более 70 % от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Таким образом, можно прогнозировать, что в ближайшие годы развитие российского государства и права будет проходить в рамках разработанного в годы президентства Владимира Путина политического курса. Этот курс направлен на укрепление «суверенной демократии», понимаемой как синтез общепризнанных в мире демократических институтов с сильным государством, соответствующим историческим традициям и геополитическому статусу России в современном мире.